反規避措施是反傾銷(xiāo)和反補貼措施的延伸, 是國際貿易摩擦與競爭不斷激化的表現。美國是第一個(gè)對中國出口產(chǎn)品提起反規避調查的國家,2015年又引入了海關(guān)的反規避調查規則,也就是《2015年執行和保護法案》(the Enforce and Protect Act of 2015)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“EAPA”),并于2016年8月22日生效。自該法案生效后兩年多的時(shí)間內,美國海關(guān)與邊境保護局發(fā)起了16起反規避調查,除其中一起是針對來(lái)自越南的石油套管以外,其他15起均為來(lái)自中國的產(chǎn)品。因此,觀(guān)察與研究美國的反規避規則,對中國出口產(chǎn)品實(shí)現跨越這一貿易壁壘具有重要意義。
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???一、美國海關(guān)的反規避調查程序
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?(一)發(fā)起調查(Initiation the Investigation)?
在收到申訴方提交的反規避申訴書(shū)后,如果美國海關(guān)與邊境保護局(U.S. Customs and Border Protection)的調查官員認為申訴書(shū)中包含的信息能合理的表明,被調查產(chǎn)品通過(guò)規避的方式進(jìn)入美國境內,則最遲應在正式收到申訴書(shū)后15個(gè)工作日內決定是否發(fā)起調查。?
自發(fā)起調查之日起,美國海關(guān)與邊境保護局的調查官員可以向進(jìn)口商發(fā)放問(wèn)卷并自行進(jìn)行初步調查,包括核對分析申訴方提交的證據資料,就清關(guān)資料進(jìn)行核對,派遣工作人員到涉案工廠(chǎng)進(jìn)行實(shí)地檢查等。例如,2017年8月28日,美國海關(guān)與邊境保護局根據EAPA對Ceka Nutrition Inc (“Ceka”)涉嫌通過(guò)柬埔寨轉運來(lái)自中國的甘氨酸產(chǎn)品,規避反傾銷(xiāo)稅的征收進(jìn)行反規避調查。2017年9月18日,美國海關(guān)與邊境保護局即向Ceka發(fā)放了CBP?Form 28問(wèn)卷,要求提供其柬埔寨供應商JC Chemicals的生產(chǎn)情況。2017年10月31日,美國海關(guān)與邊境保護局的調查官員到柬埔寨供應商JC Chemicals的生產(chǎn)工廠(chǎng)進(jìn)行了核查,包括工廠(chǎng)參觀(guān)、詢(xún)問(wèn)公司員工等。
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(二)初步裁定、臨時(shí)措施(Interim Measure)和正式立案(Commence formal Investigation)?
如果初步調查認為,有合理的理由懷疑存在規避行為,美國海關(guān)與邊境保護局則會(huì )在立案后90天內做出初步裁定,并決定是否對涉案產(chǎn)品采取臨時(shí)措施。?
例如,在上述對進(jìn)口商Ceka的反規避調查中,2017年12月4日,美國海關(guān)與邊境保護局即發(fā)布公告,對Ceka規避來(lái)自中國的甘氨酸產(chǎn)品的反傾銷(xiāo)稅的行為進(jìn)行正式調查,并且有證據顯示有合理懷疑表明Ceka通過(guò)規避向美國出口甘氨酸產(chǎn)品,因此同時(shí)采取臨時(shí)措施。
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(三)、問(wèn)卷調查????
在正式立案調查后,美國海關(guān)與邊境保護局會(huì )通知涉案企業(yè),向涉案進(jìn)口商和出口企業(yè)發(fā)放調查問(wèn)卷。自發(fā)放問(wèn)卷之日起,涉案企業(yè)應在三周內提供答卷。問(wèn)卷包括的內容非常廣泛,一般包括:公司的基本信息、股權結構;公司完整的生產(chǎn)流程、公司的固定資產(chǎn)設備清單、相關(guān)采購發(fā)票、匯款記錄等;原材料采購明細、相關(guān)采購單據、匯款記錄等;詳細的生產(chǎn)記錄;產(chǎn)品銷(xiāo)售明細,銷(xiāo)售的單據,客戶(hù)清單;生產(chǎn)工人的名錄,考勤記錄,工資發(fā)放情況等。
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(四)最終裁決
?自立案之日起300日內,美國海關(guān)與邊境保護局做出最終決定,特殊情況下,可延長(cháng)到360天做出最終決定。
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?二、美國海關(guān)認定規避行為的實(shí)踐分析?
自EAPA實(shí)施后,在美國海關(guān)與邊境保護局發(fā)起的16起調查中,除一起因申訴方提交的申訴書(shū)不符合規定的標準而決定不予立案以外,到目前為止做出最終裁決的有六起。
在美國海關(guān)與邊境保護局做出最終裁定的六起調查調查中,涉及通過(guò)“第三國轉運”進(jìn)行規避的有四起,涉及的第三國包括泰國、馬來(lái)西亞和柬埔寨;涉及通過(guò)錯誤的海關(guān)稅則號歸類(lèi)進(jìn)行規避的有兩起。
?(一)認定通過(guò)第三國轉運構成規避的實(shí)踐?
對于通過(guò)第三國轉運進(jìn)行規避,美國海關(guān)與邊境保護局認定構成規避的理由主要包括在第三國工廠(chǎng)的產(chǎn)能不足以生產(chǎn)出口到美國的涉案產(chǎn)品;進(jìn)口商填報的生產(chǎn)工廠(chǎng)不存在或是完全與涉案產(chǎn)品無(wú)關(guān)的其它公司在運營(yíng);股權結構和管理結構上與中國相關(guān)涉案產(chǎn)品的生產(chǎn)商存在關(guān)聯(lián)關(guān)系等。?
以2017年8月14日,美國海關(guān)與邊境保護局在對Eastern Trading涉嫌通過(guò)泰國轉運來(lái)自中國的鋼絲衣架產(chǎn)品,規避反傾銷(xiāo)稅的征收行為進(jìn)行反規避調查做出的裁決為例,美國海關(guān)與邊境保護局認定存在規避行為的理由包括:
1、?Eastern Trading報告的泰國供應商Everbright Clothes Hanger(Thailand) Co., Ltd (“Everbright”)沒(méi)有能力生產(chǎn)足夠的數量出口給Eastern Trading,即公司的產(chǎn)能與對美國的出口量之間存在巨大差距。在現場(chǎng)核查中,美國海關(guān)與邊境保護局的調查官員詢(xún)問(wèn)了Everbright的工廠(chǎng)經(jīng)理和會(huì )計人員,經(jīng)理與會(huì )計提供的關(guān)于鋼絲衣架的每年生產(chǎn)情況的預計相互矛盾,其會(huì )計人員提供的產(chǎn)量預計更高,但即使按照Everbright的會(huì )計預計的產(chǎn)量,其產(chǎn)能仍低于其向美國出口的鋼絲衣架的數量。
2、進(jìn)口商Eastern Trading在CF28中提供的“工廠(chǎng)”信息與實(shí)地核查發(fā)現的信息有重大差距:該公司正常營(yíng)業(yè)時(shí)間沒(méi)有正常經(jīng)營(yíng),只有部分機器運轉;在生產(chǎn)現場(chǎng)觀(guān)察到的生銹的鐵絲僅夠維持幾天的運營(yíng);關(guān)于原料的來(lái)源,公司人員的回答也相互矛盾,工廠(chǎng)經(jīng)理解釋是從中國進(jìn)口,而公司會(huì )計則解釋是從泰國購買(mǎi),但是卻回答不出任何一家泰國供應商的名稱(chēng)。因此美國海關(guān)與邊境保護局認為,根據現場(chǎng)核查,公司沒(méi)有足夠的機器、人員和原料來(lái)生產(chǎn)足夠的出口到美國的成品。
3、Everbright公司的審計報告也使人對公司能否在調查期前生產(chǎn)涉案產(chǎn)品產(chǎn)生懷疑。公司成立證明顯示公司在2014年9月18日成立,但是財務(wù)報表顯示截至到2014年12月31日,公司沒(méi)有任何財產(chǎn)、廠(chǎng)房、設備及折舊等。2015年的審計報告只有很少的折舊,表明公司的設備只運營(yíng)了一個(gè)半月。所以其審計報告也表明Everbright沒(méi)有足夠的機器、廠(chǎng)房和設備來(lái)生產(chǎn)向美國出口的鋼絲衣架。
4、通過(guò)與美國商務(wù)部協(xié)調,美國海關(guān)與邊境保護局獲得了根據杭州Yingqing金屬制品公司和Qingqing公司的要求進(jìn)行新出口商復審的材料。美國海關(guān)與邊境保護局認定,Everbright與中國公司Qingqing和Yingqing有關(guān)聯(lián)關(guān)系。而Qingqing和Yingqing均為中國的鋼絲衣架生產(chǎn)商,因此進(jìn)一步證明Eastern Trading通過(guò)泰國的Everbright轉運從中國出口的鋼絲衣架。
5、Eastern Trading從泰國購買(mǎi)鋼絲衣架的同時(shí)也直接從中國購買(mǎi)鋼絲衣架,一筆從Everbright購買(mǎi)鋼絲衣架產(chǎn)品的提單中顯示發(fā)貨方為Rongqing,而其中國生產(chǎn)商地址、電話(huà)和傳真與Qingqing和Yingqing完全相同。
?(二)認定通過(guò)錯誤的海關(guān)歸類(lèi)構成規避的實(shí)踐?
對于通過(guò)稅則號的錯誤歸類(lèi)構成規避,美國海關(guān)與邊境保護局認定構成規避的理由主要是檢測發(fā)現進(jìn)口的產(chǎn)品與進(jìn)口報關(guān)時(shí)申報的產(chǎn)品不一致。?
以2018年5月21日,美國海關(guān)與邊境保護局在對American Pacific Rubber, Inc.(“APAC”)涉嫌通過(guò)錯誤的海關(guān)稅則歸類(lèi),進(jìn)口Ultra Pipe Manufactruing Co(“UPM”)生產(chǎn)的石油套管,規避反傾銷(xiāo)稅的征收行為進(jìn)行反規避調查做出的裁決為例,美國海關(guān)與邊境保護局認定存在規避行為的理由包括:APAC進(jìn)口時(shí)所申報的稅則號8413.91.9080,產(chǎn)品描述為“上部延伸管接頭(Upper Extension Nipple)”,美國海關(guān)與邊境保護局實(shí)際進(jìn)行的檢查發(fā)現APAC進(jìn)口的石油套管短節(OCTG pup joints)實(shí)際上并不是“上部延伸管接頭”。行業(yè)內“上部延伸管的接頭”是短螺紋管,并不是石油套管,所以不在征稅范圍內。而APAC進(jìn)口的是石油套管短節是石油套管。且APAC沒(méi)有說(shuō)明其進(jìn)口的產(chǎn)品屬于“上部延伸管接頭”的原因,也未證明其不屬于涉案產(chǎn)品的范圍。
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???三、應對EAPA反規避調查的對策
?(一)建立和完善反規避調查的預警機制?
比較EAPA發(fā)起的十六起反規避調查可以發(fā)現,美國海關(guān)與邊境保護局在對一種產(chǎn)品發(fā)起反規避調查后,后續很可能會(huì )對該產(chǎn)品再次發(fā)起調查。以金剛石鋸片為例,2017年3月22日,美國海關(guān)與邊境保護局對Diamond Tools Technology涉嫌從泰國轉運來(lái)自中國的金剛石鋸片產(chǎn)品發(fā)起反規避調查,隨后在2017年7月18日又對Power Tek Tool, Inc.和Lyke Industrial Tool, LLC涉嫌從中國進(jìn)口金剛石鋸片發(fā)起了反規避調查。2018年7月25日,又對Lyke Industrial Tool, LLC.涉嫌通過(guò)泰國轉運來(lái)自中國的金剛石鋸片發(fā)起了反規避調查。其他產(chǎn)品也有類(lèi)似的情況,比如在十六起調查中,對鋼絲衣架產(chǎn)品發(fā)起了兩次調查,對鋁擠壓型材發(fā)起了三次調查。?
所以,對反規避信息的收集、了解和掌握,并建立相應的預警機制是應對反規避調查的重要內容。反規避是為了更好的實(shí)現反傾銷(xiāo)、反補貼措施的救濟效果,兩者存在很強的關(guān)聯(lián)性,因此在被采取反傾銷(xiāo)反補貼措施的同時(shí)要加強對于反規避的預防,建立反規避的預警名單。
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(二)加強對于EAPA反規避調查規則的研究,并運用規則為我所用?
我國大多數企業(yè)法律意識淡薄,對于出口貿易中的反規避法律制度知之甚少,而在相應的應訴中,由于缺乏這方面的專(zhuān)業(yè)人才,不熟悉調查的相關(guān)規則和具體實(shí)踐,造成了應訴中的重重阻礙。這些都導致了我國在之前的很多反規避案件中完全沒(méi)有采取救濟措施或者沒(méi)有充分利用相關(guān)的救濟規則來(lái)避免損失的進(jìn)一步擴大。
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(三)規范企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為,避免反規避調查。?
之所以會(huì )進(jìn)行反規避調查,是因為實(shí)施反傾銷(xiāo)反補貼措施的國家或地區通過(guò)第三國轉運或組裝等方式來(lái)規避反傾銷(xiāo)稅和/或反補貼稅的征收。所以我國企業(yè)在進(jìn)行海外投資時(shí),不應該單純地為躲避反傾銷(xiāo)稅和/或反補貼稅而建立相關(guān)的組裝企業(yè)和深加工企業(yè),而應該根據進(jìn)口國的具體規定,科學(xué)地控制在第三國加工產(chǎn)品所使用的國產(chǎn)零部件在組裝/加工產(chǎn)品的總成本中所占的比重,使其在第三國投資生產(chǎn)的產(chǎn)品符合第三國以及美國的原產(chǎn)地規則,以盡可能的避免反規避調查。